配色方案
字体大小 A A A
投稿中心

湖北省枝江市人民检察院

  从管理学视角浅析检察机关的案件管理

时间:2015-01-12 来源: 访问量:

   

  关键词管理学 检察案件管理

    《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》新增设了“案件管理”章节,以推行对案件集中统一科学管理。从管理学的视角分析,案件管理的概念、主体、客体、对象构成了基本的管理理论;案件管理的不同主体承担相应的决策、组织、指挥、控制等管理职能,共同构成了检察机关的案件管理体系;细化操作流程、量化考评标准强化责任追究、强化责任追究是案件管理实践中应着重解决的问题。

   

  第十一届全国人大五次会议通过的新刑事诉讼法,对检察机关在办理案件中的职权和程序作了重大修改和完善,为检察工作的发展创造了良好的机遇,同时又对检察机关履行法律监督职能提出了更高的要求,对检察机关执法办案提出了严峻的挑战。为保证正确贯彻执行修改后的刑事诉讼法,最高人民检察院发布了新修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》),其中新增设了“案件管理”章节,以推行对案件集中统一科学管理,实行精细管理、全程监督,规范执法、提高效率,提升检察机关执法公信力,防范案件社会风险。笔者试从管理学的角度,运用管理的基本原理,对案件管理的概念、主体、客体、对象,案件管理的主要职能及实践问题略作浅析。

  一、案件管理的基本理论

  《规则》中没有对案件管理作出明确的定义,但第七章“案件管理”及其他章节中关于案件管理的内容,确定了案件管理的统领性制度,为推动和促进检察机关开展案件管理提供了基础性依据①。从管理学的角度看,案件管理在检察管理里属于业务管理的范畴,是业务管理的核心内容。所谓检察业务管理,也就是从管理学的视角,运用计划、决策、组织、指挥、协调、控制等基本管理职能,借鉴先进管理理念,对检察机关的业务活动进行审视和解析,依照法律和政纪规定,根据诉讼规律,对检察机关业务工作及其人员的人、财、物、信息、时空和方法等管理要素进行科学组合,以高质量、高效率地实现法律监督职能的综合活动②。由此,我们认为检察机关的案件管理,是指检察机关依照法律和检察工作规律,制定办案规程,运用决策、组织、计划、指挥、协调和控制等管理职能,通过对案件的流程管理、质量控制、规范检察人员的执法行为等手段,创制有利于公正文明执法、充分发挥检察职能作用的执法环境,确保案件质量的一项综合性活动。是检察机关为适应新形势,推动检察工作科学发展,提高检察管理的科学化水平,所创新的一种工作机制和管理模式。

  (一)案件管理的主体

  所谓案件管理的主体,即案件管理的承担者,是检察机关中具有法学、检察专业知识和其他社会知识,并具有运用这些知识的能力和拥有相应管理权限的组织和个人。根据《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》和《规则》的规定,检察机关的案件管理主体,应包括检察长、检委会、专门的案件管理部门以及执法办案的检察人员等。从检察案件管理主体的定义,可以得出案件管理主体的特殊要求:

  一是必须具有特定的知识结构。案件管理,是为检察办案服务的,它要求管理的主体首先要具备法学知识和检察专业知识,这是由检察机关法律监督职能决定的。二是必须具有管理能力。只有既具有法律专业知识,又掌握现代化管理理论,善于管理的人,才能成为管理的主体。对于案件管理来说,管理的能力同管理所需要的专业知识同等重要。三是必须具有相应的管理权限。只有既有案件管理的知识和能力,又拥有案件管理权限的组织或个人,才能成为管理的主体。作为案件管理的主体,其管理权是法律所赋予的。

  (二)案件管理的客体

  所谓管理的客体,是指管理主体所要调整的社会关系③。案件管理的客体,就是执法办案主体所调整的执法办案活动及相关的各种社会关系。检察机关作为国家专门的法律监督机关,其案件管理的客体具有相应的特殊性:

  一是案件管理的客体是基于检察机关法律监督职能的需要来确定的。国家设置检察机关,其目的就在于维护国家法律的统一、正确实施,有效地打击敌人,惩罚犯罪,保卫和促进社会主义现代化建设的顺利进行。因此,执法办案的管理就是为了完成这一使命而进行的协调、指挥活动。二是案件管理的客体具有相对的广泛性。执法办案涉及到民事、行政、刑事等多个门类,案件管理要涉及到各种复杂的社会关系,这是由检察机关法律监督范围的广泛性决定的。三是案件管理的客体具有系统性。案件管理,包含了刑事法律监督、民事行政法律监督、职务犯罪侦查等若干子系统。

  (三)案件管理的对象

  管理学认为,管理的对象是一个系统。所谓系统,是指由相互作用和相互依赖的若干组成部分(要素)结合而成的具有特定功能的有机整体④。因此,我们不能顾名思义,简单地把案件管理对象理解为检察机关所办理的案件,而应是整个检察机关的执法办案系统,包括从事执法办案的人员及其执法办案行为,与执法办案相关的技术设施、物资装备等要素。

  执法办案的目的是为了履行法律监督职责,保障国家法律的统一正确实施,维护社会的公平正义。办案质量是检察工作的生命线。作为案件管理对象的各要素也具有自己的特点:

  一是案件管理对象中的人,是指肩负着法律监督职责的检察官和相应其他人员。他们既是案件管理的对象,同时也是执法办案活动的主体或辅助人员,其职称职责、办案原则和程序,都是法律明确规定的,具有法定性。对这一对象的管理,必须依法进行。同时,管理学的人本管理原理告诉我们,一切管理工作都应该以调动人的积极性、做好人的工作为根本。执法办案活动属于专业型、知识型的工作,需要发挥每一位检察人员的主观能动性,凭借其法律信念,运用专业知识,创造性地进行思维判断活动。因此,检察机关的案件管理,必须贯彻以人为本的理念,最大限度地调动人的主观能动性,着眼于提高检察人员的职业素能和积极性,保障其全面正确履行检察职能,促使其主动参与管理。

  二是作为案件管理对象的执法行为是指检察人员参与诉讼的活动,具有程序性。执法办案是一种司法活动,必须以法律为基本依据,办案活动的每一个过程和环节,必须严格遵循程序法的规定,只有做到程序公正,才能保证实体公正。

  三是作为案件管理对象的技术设施、物资装备,必须适应现代高科技和高智商犯罪多发的社会形势,必须拥有现代化侦查设施、审讯监控设施、通讯设备、交通工具、武器装备和信息处理系统,以适应同犯罪作斗争的需要。

  二、案件管理的主要职能

  在检察机关内部,案件管理的不同主体承担相应的案件管理职能,各主体的管理职能有的相互交叉,有的互为补充,共同构成了检察机关的案件管理体系。本文限于篇幅,仅就以下管理主体的案件管理职能作简要分析:

  (一)检察长——决策、组织、指挥

  根据《人民检察院组织法》,检察长统一领导检察院的工作,具有最高管理权。在案件管理中,检察长主要履行决策、组织、指挥等职能。所谓决策,是指为了确立并达到某个特定的目标,借助于一定的科学手段和方法,从两个或两个以上的可行性方案中选择最优方案并付诸实施的活动。决策既是检察管理的独立职能,又是贯穿于管理全过程的一项最基本的职能⑤。如案件办理中的初查、立案、起诉、不起诉等,以及拘传、监视居住、拘留、逮捕等强制措施的采取,都应由检察长批准或决定。为了实现办案目标,检察长还需要将系统内部拥有的各种人力和资源按照有利于实现目标的方式组织起来,使内部各要素联结成一个有机整体,使各种资源得到最合理的使用,同时对组织内部各级、各类人员的活动进行部署调度和督导推进,这就是组织和指挥。

  (二)检察委员会——重大决策

  检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构,讨论决定重大案件和其他重大问题,是检察机关的最高决策机构。在案件管理中,检察委员会除讨论决定重大案件外,其办事机构和专职委员负责对提交讨论的案件进行程序过滤、审核把关,提出法律适用意见;对检察委员会的决定督办落实,动态追踪重特大案件办理和业务工作总体情况,及时提出工作建议,发挥着决策辅助和督导管理职能。

  (三)案件管理部门——控制

  《规则》在检察机关内新设立了专门的案件管理部门,对案件实行统一受理、流程监控、质量管理、统计分析、信息查询、综合考评等管理活动。从管理学分析,案件管理部门主要承担着控制职能。所谓控制,是指管理者为保证行动能与计划目标一致,而按照一定的标准去衡量实际工作并进行经常性自我调节纠偏的活动⑥。在案件管理中,就是为了充分履行检察机关的法律监督职能,保证执法办案工作严格按照法律的规定进行,实现办案质量、效率、效果的有机统一所采取的一系列调节活动。

  一是案件流程管理。案件管理部门对案件进行统一受理和审查,对分流到各个办案部门的案件进行跟踪监控,督促办案人员遵守办案程序、办案期限,将办案的各个环节、各类问题都纳入到了管理监控之中。二是案件质量评估。案件管理部门对各业务部门办理的案件,对照办案规程和质量标准进行审核评估,及时发现执法办案活动中的问题,反馈给相关业务部门改进或纠正,并作为绩效考核的重要依据。三是案件协调。在内部,案件统一归口管理便于及时发现各业务部门办案中的空挡和漏洞,协调各部门管理的衔接与配合;对外,由案件管理部门统一协调与上级院、公安机关、法院及案件当事人、辩护人的关系。四是信息和资源管理。对办案数据、案件情况进行统计分析和综合研判,及时向各业务部门、主办检察官和检察长提供决策意见。

  三、案件管理的实践探讨

  实践中,随着改革开放的不断深入,经济建设的高速推进,社会形势的深刻变化,以及全社会对司法需求的价值提升,如何结合管理学的成果,解决执法办案工作中存在的管理问题,实现案件管理的科学化,以更好地实现法律监督职能,保障全社会公平和正义,成为检察机关亟待研究解决的重大课题。笔者认为,当前应着重解决以下问题:

  (一)细化操作流程

  对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节,建立前后相连、环环相扣的办案流程,严格各环节办案责任和审批手续⑦。一是加强制度化建设。业务工作制度方面,应具备高度的严谨性,要求步骤明晰,逻辑严密,程序标准化、内容系统化,必须形成涵盖控告申诉、自侦查案、审查批捕、起诉、监所检察等全部检察业务范围的工作标准和工作规范。二是整合各项业务工作制度,形成规范化操作流程。在各项业务工作制度相对成熟的基础上,为了科学规范全部业务工作的操作,对检察业务工作各个环节的科学操作方法进行广泛的科学整合,制定涉及审查批捕、起诉、自侦查案、民事行政检察、控告申诉、监所检察等全方位的检察工作流程规定,并制作流程图,对重要办案环节制定出具体的规则。如自侦案件,根据其业务特点和程序要求,其案件流程可以分受理、侦查、移送起诉(不起诉)、撤销案件、退回补充侦查五个大的阶段,各阶段又都细化到每个环节,并都有具体规定。这些规定在内容上有程序性的,也有实体性的;在时效上有硬性的(即法律明确规定的),如侦查羁押期限,也有法律没有明确规定,可以结合本地实际,作出相应规定的,如案件受理初查的时间。这样,通过将法定程序和工作程序有机结合,形成一套保证公正执法的长效机制,以适应检察工作流程规范化的发展需要。三是全程关注案件处理情况,开展定时定量分析,对一段时期内案件动态情况出现较大幅度起落的,发出预警,业务部门应与阶段性的法律政策、工作要求进行比对,分析原因,提出措施。

  (二)量化考评标准

  建立科学衡量办案质量优劣的案件质量考核、评估机制,根据法律效果、政治效果和社会效果来综合评定,并量化为可供操作的具体指标,使其具体化和制度化。一是建立现代管理学理念的绩效考评模式。目前,有的检察院已经开始将现代科学管理学中的绩效管理概念直接引入检察机关考评机制改革中,并根据自己院的执法办案实际建立绩效考核指标体系,对控告申诉、自侦查案、审查批捕、起诉、监所检察、预防、民事行政检察、法警等分门别类予以量化、细化,制定了各项检察工作评价标准,作为考评的标尺和准绳,并实行百分制考核。二是确定科学的案件质量考评标准。按照案件质量的内涵,首先在执行实体法方面,要重点考虑几点:1、定性是否准确,适用法律是否正确,认定事实是否清楚,有无错捕、错诉、漏捕、漏诉、错抗、漏抗,错误认定从重从轻情节等;2、有无复议、复核纠正错误不捕、不诉、错误撤案的;3、有无捕后不诉、撤回起诉、改变定性、认定数额、情节不准确、判决无罪等⑧。其次在执行程序法方面,重点考虑是否存在超期办案、违规办案、违规扣押、冻结、处理赃款赃物,违规讯问、询问,是否遵守办案纪律,遵守办案流程及审批程序和时限等。再次在文书和卷宗上,要注意材料是否齐全,文书格式、文书填写是否规范、内容是否完整、准确、无差错,语言是否规范,装订是否整齐,保存是否完好等。三是注重考评办法的可操作性。采取一案一考评、定期考评、专门机构考评的办法,通过执法办案自评、互评、考评和执法办案引导等环节,对办案人员履行职责、执法办案、遵守办案纪律、开展调研、奖惩等情况进行记载,并将结果纳入个人年度岗位目标责任考核。树立精品案件、典型案件的示范效应,对考评结果就典型事例进行讲评,结合办案情况定期分析及提供判例典范,在全院干警中予以推广,营造自觉钻研业务、提高执法水平的良好氛围。

  (三)强化责任追究

  完善执法责任、错案范围、追究程序,建立职责分明、统一规范的执法责任制度。逐步分层次明确责任进而追究责任是提高检察机关案件质量必不可少的手段,也是进行案件质量督查工作的必备要件。通过落实以办案人为中心、以责任划分和责任追究为内容的办案责任机制,兑现错案和质量不高案件责任追究,完善和确定各业务部门的执法任务、执法责任、错案范围、追究程序,以确保案件质量,提高诉讼效率,杜绝和减少案件中的违法违纪行为⑨。一是必须以办案主体为中心正确界定办案职权和行为标准。二是要正确划分各级办案主体的办案责任。要进一步建立和完善主诉、主办检察官办案责任制及检察长执法办案责任制,将执法主体的目标任务、公正执法的标准要求量化明晰,使办案问责制实现责任人员的全覆盖。三是各级办案主体要进一步强化办案责任意识,在自己的职权范围,对案件提出明确的处理意见,促使各级办案主体不仅要对案件的事实、证据负责,还必须对案件的处理意见负责,切实体现权力与责任的一致。

作者:

上一篇新闻:从一起案例看斡旋受贿罪与利用影响力受贿罪的构成
下一篇新闻:如何区分聚众斗殴与多人实施的故意伤害

全省检察院网站链接
分享到腾讯微博
分享到微信